MATERIAS: Construcción, Derecho Tributario.

Muchas de las grandes empresas de construcción atraviesan una situación complicada, mientras que los pequeños constructores pueden continuar floreciendo y atrayendo hacia ellos el mayor volumen de empleo informal. Cuestiones de índole tributaria y el crédito bancario juegan un rol preponderante.

Un anuncio de impacto político.

El 1º de mayo de este año, la Presidenta de Bolivia anunció un Plan de Empleo Masivo, para la creación de 600.000 empleos en todo el país, destinados a construir “hospitales, enlosetados, aceras y parques” (Página Siete Digital, 1º de mayo de 2020).

Mediante Decreto Presidencial Nº 4234 de 8 de mayo de 2020, la Presidenta procedió a conformar el Consejo Nacional de Reactivación, que será presidido por el flamante Ministro de Desarrollo Productivo y Economía Plural (Sr. Oscar Ortiz) e integrado por los Ministerios de Energías e Hidrocarburos; Obras Públicas, Servicios y Vivienda; Minería y Metalurgia; Desarrollo Rural y Tierras; Trabajo, Empleo y Previsión Social y Medio Ambiente y Agua. En el plazo de 180 días, este Consejo debe cumplir sus funciones para la ejecución del denominado “Programa Nacional de Reactivación del Empleo”, que aún no fue publicado.

La idea de reactivar la economía mediante la creación de empleo masivo no es nueva. Es más, es una idea recurrente en toda campaña electoral en época de crisis.

Obras muy diferentes bajo un mismo paraguas.

La construcción de hospitales es una de las labores de construcción más sofisticadas, porque no se trata sólo de las obras civiles, sino también de equipamiento de alta tecnología y entrenamiento de recursos humanos especializados.

El Plan de Hospitales para Bolivia, puesto en marcha en septiembre de 2015, con una inversión de USD 1.700 MM, ya establece la edificación de 49 hospitales, de los cuales 4 son de cuarto nivel, 12 de tercer nivel y 33 de segundo nivel. A la fecha, la ejecución de este Plan tiene claroscuros.

En el otro extremo, la construcción de “enlosetados, aceras y parques”, no parece muy compleja. Este tipo de obras son usualmente ejecutadas por micro o pequeñas empresas, contratadas por montos pequeños por los Gobiernos Municipales.

Grandes constructores con alto nivel de estrés.

Veamos por un momento la situación de los grandes constructores en Bolivia:

– Muchas empresas están sin obras en ejecución, con maquinaria parada, que fue obtenida mediante créditos de la banca. Varios de estos constructores ya están en ejecución judicial y dejaron de ser sujetos de crédito.

– Varios constructores de obras públicas sufrieron la ejecución de sus boletas de garantía, algunos en historias de verdadero terror; ya no son sujetos de crédito en la banca y tampoco pueden contratar nuevas obras con entidades estatales.

– Los constructores de obras destinadas a vivienda y establecimientos comerciales, en régimen de propiedad horizontal, tuvieron una época bastante buena, pero ahora tienen obras a medio concluir, con alto endeudamiento en la banca, escasos contratos de preventa, precios oscilantes y enorme competencia (se hablaba de una “burbuja inmobiliaria” en Bolivia).

– Probablemente muchos constructores ya no pueden acceder al “Plan de Emergencia de Apoyo al Empleo y Estabilidad Laboral” debido a que sus anteriores créditos en la banca no están vigentes en las categorías de riesgo A, B o C (conforme a la Resolución Ministerial No. 160 de fecha 21 de abril de 2020 emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que reglamenta el Decreto Supremo No. 4216 de 14 de abril de 2020).

– La construcción de obras para propiedad horizontal venía a ser un negocio muy atractivo, porque muchos constructores erróneamente consideraban que, al realizar obras en calidad de personas naturales, la actividad se encontraba desgravada. Sin embargo, el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), con la ayuda de la información proporcionada por los principales Gobiernos Autónomos Municipales, fortaleció su capacidad de fiscalización, llevando a muchos constructores a acogerse a los recientes perdonazos tributarios. Quienes no lo hayan hecho, están sujetos a una contingencia impositiva sustancial.

El Proyecto de “Ley de Alivio Tributario y Promoción de Exportaciones de Servicios” presentado el 12 de mayo de 2020, podría ser una salida a algunos constructores que tengan adeudos tributarios: se abre la posibilidad de efectuar el pago único al contado de la totalidad del tributo omitido, con un interés simple del 2% anual aplicable a todo el período en mora y con la condonación del mantenimiento de valor y de multas por delitos y contravenciones.

Por otra parte, si bien el Proyecto de Ley establece que el plazo de la prescripción impositiva será nuevamente establecido en 4 años, también señala que regirá sólo para futuras obligaciones impositivas, siendo posible que el Proyecto sea modificado para que la prescripción sea retroactiva sólo respecto de sanciones, a fin de evitar contradicciones con principios constitucionales y el Código Tributario. Para muchos constructores, así como para otros contribuyentes del régimen general, usualmente no inscritos o inscritos en un régimen tributario diferente al que les correspondía, el plazo de prescripción aplicable será de 7 años, de conformidad al Proyecto de Ley presentado.

En síntesis, los grandes constructores que son deudores de impuestos tendrían que hacer pagos prioritarios a la administración tributaria, mientras siguen negociando con los bancos y tratando de concluir sus obras. En consecuencia, resulta incierto que sean los principales empleadores en un programa de creación de empleo masivo.

Veremos más adelante si el Gobierno tiene una brillante idea.

En vista del panorama anterior, corresponde preguntarnos ¿quiénes construirían todas las obras ofrecidas por el Gobierno? ¿Quienes serían los empleadores de 600.000 individuos dedicados a estas labores?

Crear empleo de calidad es caro y toma tiempo. La creación de empleo transitorio, tal vez evadiendo la normativa laboral vigente, no parece ser una tarea directa del Estado, sino del sector informal boliviano que, en esta crisis, cada día está sumando agentes económicos a sus filas.

Empezar en junio de este año a crear 600.000 empleos, como fue prometido por el Gobierno, es un gran desafío. Tendremos que ver si el Gobierno tiene una brillante idea, que todavía no ha revelado.

Los pequeños constructores podrían seguir adelante.

En esta época, los dueños de terrenos, que pensaban construir viviendas unifamiliares, sea para uso propio o eventualmente para alquilar, se preguntan si deberían seguir adelante. Algunos tienen ahorros para este propósito, otros buscarían una combinación de ahorro y préstamo bancario (las condiciones de acceso al crédito de vivienda social ya están bien establecidas).

Es entonces cuando entran en escena los pequeños constructores, que actúan como personas naturales que ejercen un oficio o profesión liberal y que no tienen empresa registrada. Muchos no están inscritos en el régimen general de impuestos y no emiten factura. Los dueños de obras que contratan con ellos en forma directa, bajo la norma tributaria deberían retenerles un total del 15,5% de sus pagos de honorarios, por concepto del Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) y del Impuesto a las Transacciones (IT). Sin embargo, estas retenciones en la práctica raramente ocurren, porque el costo de construcción para un propietario que es persona natural y que construye para él mismo, no es un costo que necesite deducir de impuesto alguno. En consecuencia, esta actividad es informal en la práctica y no parece ser de particular interés para el SIN.

Por otra parte, los materiales de construcción ya están bajando de precio por efecto de esta nueva crisis. Muchos de los materiales pueden ser comprados a precios de descuento y guardados mientras avanzan las obras.

Notoriamente, la mano de obra de construcción, que en algunas épocas llegó a ser bastante cara en Bolivia, ahora puede también caer en precios, por un florecimiento de la oferta (es decir, hay más desempleados que se van a sumar al sector).

Todo este panorama podría incentivar a los propietarios de terrenos a iniciar las obras de su soñada casita.

Sería necesario, además, que los bancos continúen prestando dinero para la construcción de viviendas unifamiliares. Si bien son préstamos de relativo bajo riesgo, los bancos tienen sus propias preocupaciones al respecto, porque generan costos de administración y pesan mucho en la composición del total de sus carteras.

Con todos estos antecedentes, sea que haya crédito bancario o no, los pequeños constructores y propietarios seguirán adelante, tanto por apetito como por necesidad. Cualquier programa de creación de empleo, con orientación a la construcción, que sea lanzado en el futuro próximo, debería reconocer estas importantes particularidades del sector.

La Paz, 15 de mayo de 2020.

Autores: José A. Criales y Luis Valda Y.
Socios de Criales & Urcullo

Este es un artículo de difusión jurídica, que no tiene la intención de dar consejo legal.